Entscheidung

Glasfaser-Regulierung: Swisscom kommt in Bedrängnis

Bei P2MP-Glas­faser­netzen werden Fasern unter­wegs verzweigt. Die Schweizer Regu­lie­rungs­behörde fordert durch­gehende Fasern bis zum Kunden (P2P) und bekam vor Gericht Recht. Für Swisscom ein Dilemma.

Swisscom Chef Urs Schaeppi hat es nicht einfach. Als Chef des Marktführers steht er ständig unter Beobachtung und im Kreuzfeuer. Swisscom Chef Urs Schaeppi hat es nicht einfach. Als Chef des Marktführers steht er ständig unter Beobachtung und im Kreuzfeuer.
Foto: Swisscom
Als Folge der jüngsten Entscheide der Schweizer Wett­bewerbs­kom­mis­sion (Weko) und des Schweizer Bundes­ver­wal­tungs­gerichts (BVGer) könnte der Glas­faser­ausbau bis ins Haus (FTTH) in der Schweiz ins Stocken kommen.

Urs Schaeppi, Chef des Markt­füh­rers bei Fest­netz und Mobil­funk in der Schweiz, der Swisscom, versteht die Welt nicht mehr. Bleibt der aktu­elle Beschluss bestehen, könnte der Ausbau der Glas­faser in der Schweiz erst einmal in Stocken geraten.

Was ist passiert?

Swisscom Chef Urs Schaeppi hat es nicht einfach. Als Chef des Marktführers steht er ständig unter Beobachtung und im Kreuzfeuer. Swisscom Chef Urs Schaeppi hat es nicht einfach. Als Chef des Marktführers steht er ständig unter Beobachtung und im Kreuzfeuer.
Foto: Swisscom
Wie andere Tele­fon­gesell­schaften in vielen Ländern baut die Swisscom ihr Netz derzeit mit Glas­faser bis ins Haus (FTTH) aus. Dabei verwendet sie eine Technik, die Point to Multi Point (P2MP) genannt wird. Zu jedem Kunden werden Glas­fasern gezogen, die aber unter­wegs mitein­ander verbunden sind, d.h. mehrere Kunden nutzen einen gemein­samen Licht-Signal-Weg bis hin zur nächsten Vermitt­lung.

WEKO erhebt Einspruch - Gericht gibt ihr Recht

Das miss­fiel der Schweizer Aufsichts­behörde "WEKO". Gestützt auf die verfüg­baren Infor­mationen erschien es ihr als "glaub­haft, dass Swisscom mit diesem Verhalten eine markt­beherr­schende Stel­lung miss­braucht". Also verbot die WEKO der Swisscom mit vorsorg­lichen Maßnahmen, Wett­bewer­bern beim Ausbau des Glas­faser­netzes den Zugang zu durch­gehenden Leitungen zu verwei­gern. Im Klar­text: Swisscom dürfe nur noch Punkt-zu-Punkt (Point-to-Point oder P2) Verbin­dungen aufbauen. Das bedeutet: Zu jedem Kunden muss von der Haupt­ver­mitt­lung der Swisscom eine Glas­faser durch­gehend gelegt werden, diese Faser darf nicht unter­wegs zu anderen Kunden verzweigt werden.

Was das bedeutet, kann man sich vorstellen. Wenn an einer Vermitt­lung sagen wir 100.000 Haus­halte ange­schlossen sind, müssten 100.000 Fasern in der Haupt­ver­mitt­lung eintreffen. Selbst wenn man weiß, dass Fasern sehr dünn sind, dürften die Kabel mit Isola­tion und Träger­mate­rial ziem­lich dick werden.

Die Geschichte ging vor das Schweizer Bundes­ver­wal­tungs­gericht (BVGer). Auch das gab der WEKO Recht.

Urteil macht Netz­ausbau wesent­lich aufwen­diger und teurer

Urs Schaeppi erklärt das so: "Kurz­fristig dürfen wir nur noch Netz­ele­mente bauen, die der Punkt-zu-Punkt-Netz­archi­tektur (P2P) entspre­chen. Diese ist aufwen­diger, weil jeder Kunde über eine eigene Faser bis zu unserer Zentrale ange­schlossen wird. Bild­lich gespro­chen: Das BVG fordert von der Swisscom den Bau einer vier­spu­rigen Auto­bahn in jede Ortschaft." Unterschiede zwischen P2P und P2MP Architektur. In der Mitte (graues Häuschen) die Telefonvermittlung. Unterschiede zwischen P2P und P2MP Architektur. In der Mitte (graues Häuschen) die Telefonvermittlung.
Grafik: Swisscom
Schaeppi argu­men­tiert durchaus nach­voll­ziehbar, dass P2MP einen raschen und effi­zien­teren Ausbau ermög­liche und damit auch wirt­schaft­liche Glas­faser bis hin in abge­legene Regionen erlaube.

Die bereits aufge­bauten Punkt-zu-Multi­punkt Netze dürfen erst einmal nicht mehr vermarktet werden. Um schnell Abhilfe zu schaffen, müssen neu gebaute Häuser neben der Glas­faser noch mit Kupfer­kabeln erschlossen werden. "Das macht keinen Sinn", schimpft Schaeppi.

Eini­gung am runden Tisch

An einem runden Tisch hatte sich die Schweizer TK-Branche 2008 bis 2012 auf einen landes­weiten P2P-Stan­dard geei­nigt.

Damals stand der FTTH-Ausbau in den großen Städten noch am Anfang. Es sollten paral­lele Mehr­fach­aus­bauten der verschie­denen Wett­bewerber wie Elek­tri­zitäts­werke und der Swisscom vermieden werden.

Für die Glas­faser-Erschlie­ßung der Häuser einigten sich die Parteien auf das Vier­faser­modell: In jedes Haus führen vier Fasern. Eine für Swisscom, eine für den örtli­chen Ener­gie­ver­sorger (der oft auch Internet und Telefon im Angebot hat) und zwei weitere für andere Anbieter, etwa UPC-Sunrise oder Salt. Swisscom baut aktuell und auch künftig vier Fasern vom Verteiler im Kabel­schacht des jewei­ligen Stadt­teils (schwei­zer­deutsch "Quar­tier") bis in die Wohnung, das ist unbe­stritten.

Schaeppi bemän­gelt, dass nie entschieden wurde, ob auch von der Swisscom Haupt­ver­mitt­lung ("Zentrale") bis zum eigent­lichen Kabel­schacht vor Ort vier Fasern pro Nutzungs­ein­heit notwendig sind.

Haben Wett­bewerber Angst vor der Markt­macht?

Die Angst der Kritiker ist, dass alter­native Anbieter im Extrem­fall keine Leitung schalten können, weil die mehr­fach genutzten Fasern bereits belegt sein könnten und so die Signale der verschie­denen Anbieter nicht ausein­ander gehalten werden könnten. Auch der "Zwang", ein teures "Layer3"-Vorleis­tungs­pro­dukt, statt einer unbe­leuch­teten Glas­faser nehmen zu müssen, schmerzt die oft kleinen Anbieter zusätz­lich.

Viel Analogie zu Deutsch­land

In Deutsch­land, wo man froh wäre, wenigs­tens einen Anbieter vor Ort mit Glas­faser zu finden, sind die Schweizer Befind­lich­keiten sicher­lich ein "Luxus­pro­blem".

Aber im Endef­fekt steht Schaeppi vor ähnli­chen Problemen wie in Deutsch­land. "Für den weiteren Ausbau in den länd­lichen Gebieten und klei­neren Städten braucht es eine schnelle, inno­vative und kosten­güns­tigere Methode, zumal Swisscom hier meist ohne Partner ausbaut." Den privaten Anbie­tern ist es auf dem flachen Land schlicht zu teuer. Aufteilung der Breitband-Anschlüsse in Europa Aufteilung der Breitband-Anschlüsse in Europa
Grafik: Swisscom

Schweiz liegt gut im Vergleich

Im Vergleich zu anderen Ländern liegt die Schweiz bei Ultrab­reit­band ziem­lich weit vorne. Die großen Städte und Ballungs­gebiete ("Agglo­mera­tionen") sind heute weit­gehend mit rund 1,5 Millionen FTTH-Anschlüssen über P2P erschlossen und landes­weit sind 90 Prozent der Kunden bereits mit Ultrab­reit­band (darunter versteht man in der Schweiz mindes­tens 80 MBit/s) erschlossen.

Breitbandabdeckung in Europa nach Geschwindigkeit, Deutschland ist nicht in der Spitzengruppe. Breitbandabdeckung in Europa nach Geschwindigkeit, Deutschland ist nicht in der Spitzengruppe.
Grafik: Swisscom

Nach­frage unge­bremst

Die Nach­frage ist unge­bremst: Um das Internet-Tempo weiter zu erhöhen, hat sich die Swisscom zum Ziel gesetzt, bis 2025 weitere 1,5 Millionen FTTH-Anschlüsse insbe­son­dere auch in klei­neren Städten und länd­lichen Gebieten zu bauen.

Das ist für die Swisscom nur finan­zierbar, wenn sie auf die "viel besser geeig­nete" P2MP-Technik setzen kann. So könnten in der glei­chen Zeit viel mehr Kundinnen und Kunden von noch schnel­lerem Internet profi­tieren.

Tech­nolo­gie­zwang bremst Ausbau

Swisscom findet, dass ein erzwun­gener Wechsel auf P2P weder im Inter­esse der Kunden, die rasch sehr schnelles Internet haben wollen, noch der gesamten Schweiz wäre.

Der Netz­ausbau droht sich nun massiv zu verzö­gern, da die Wett­bewerbs­kom­mis­sion (Weko) und das Bundes­ver­wal­tungs­gericht "die spezi­ellen Inter­essen von Anbie­tern ohne eigene Netze stärker gewichten als die Inves­titi­ons­anreize in der Branche und die Inter­essen der Kunden."

Sollten die Entschei­dungen Bestand haben, sagt Schaeppi voraus, wären viel mehr Tief­bau­arbeiten als jetzt notwendig. Dies bedeutet für ihn Verzö­gerungen, neue Bauge­neh­migungen bean­tragen und Straßen frisch aufgraben, um die Kabel­kanäle zu vergrö­ßern. In den großen Städten seien die Kanäle meist groß genug für genü­gend Fasern von der Vermitt­lung bis zum Kabel­schacht, auf dem Land aber nicht.

Sollte ihm auch auf dem Land P2P vorge­schrieben werden, gerate der Glas­faser­ausbau ins Stocken und länd­liche Regionen ins Hinter­treffen.

Lautet die Zukunft P2P?

Für die Swisscom nicht. P2MP habe sich inter­national in den letzten Jahren durch­gesetzt. Nur in der Schweiz werde das Modell kriti­siert. Die globale Telekom-Branche setzt auf P2MP, somit wird viel in Inno­vationen inves­tiert. P2MP ist die Tech­nologie mit der höchsten Dynamik.

Experten geben Schaeppi Recht. Auch wenn P2P "ideal" klingt, ist der Aufwand enorm und der Strom­ver­brauch deut­lich höher. Bei P2MP werden die für den Kunden bestimmten Signale über passive Filter­ele­mente (Splitter) ausein­ander sortiert.

Schweiz bietet 10 GBit/s für Privat­kunden

Im Gegen­satz zu Deutsch­land bietet die Swisscom über P2MP längst Geschwin­dig­keiten von 10 GBit/s, was nur wenige andere Länder haben. Für die Kunden sei ohnehin nicht die Tech­nologie entschei­dend, sondern die Leis­tung, die sie dafür bekommen.

Klei­nere Anbieter ohne eigenes Netz befürchten, sie würden mit P2MP aus dem Markt gedrängt. Schaeppi argu­men­tiert ähnlich wie sein Bonner Kollege Tim Höttges: "Alle Mitbe­werber können unsere Netze – auch die neuge­bauten P2MP-Glas­faser­netze – mit der vollen Band­breite nutzen und ihre eigenen Ange­bote über den soge­nannten Layer-3-Zugang gestalten." Und weiter: "Viele Mitbe­werber erzielen damit einen großen Erfolg. Andere Netz­betreiber wie die Kabel(TV)-Netze, die selber 83 Prozent der Haus­halte abde­cken, bieten ihren Mitbe­wer­bern keinen Netz­zugang.

Paral­lelen zu Deutsch­land

Auch in Deutsch­land war das lange so: Die Kabel-TV-Netze hatten lange ein Quasi-Monopol. Erst jetzt wurden erste Abkommen verhan­delt, dass auch Konkur­renz Anbieter Kabel-TV-Anschlüsse für Internet und Fern­sehen vermarkten können etwa o2 oder Pyur im Netz von Voda­fone.

Wird der Incum­bent schärfer beob­achtet?

Ein "Incum­bent" ist ein lang­jäh­riger etablierter und oft markt­beherr­schender Netz­betreiber, oft Nach­folger eines ehemals staat­lichen Mono­pol­unter­neh­mens. Die Swisscom hat das Erbe der Swiss PTT ange­treten, wie die Deut­sche Telekom das der Deut­schen Bundes­post. Für Schaeppi ist die Regu­lie­rung in einem weiteren Punkt nicht nach­voll­ziehbar: "Uns werden einseitig teure Bauvor­schriften aufer­legt, die konkur­rie­renden und fast flächen­deckend agie­renden Mitbe­werber wie die Kabel-TV-Anbieter sind hingegen völlig frei in ihren Akti­vitäten".

Blockiert die WEKO (indi­rekt) den Wett­bewerb?

Mit ihrem sicher­lich gut gemeinten Vorstoß blockiert die WEKO mögli­cher­weise sogar ein Abkommen der Swisscom mit einem Wett­bewerber wie Salt, der im Schweizer Fest­netz sehr umtriebig ist. Die Swisscom hat mit Salt eine Part­ner­schaft für einen direkten Zugang auf das Swisscom-P2MP-Netz geschlossen.

Schaeppi sieht hier einen Wider­spruch des Gerichts­urteils: Seine Koope­ration fördere den Wett­bewerb, die Kunden profi­tieren von zusätz­lichen Ange­boten – diese Part­ner­schaft sei aber aktuell durch das Urteil blockiert.

Bedenken vorher­sehbar?

Nun mag sich der Beob­achter fragen, ob die Bedenken der Regu­lierer nicht voraus­sehbar waren?

Nein, sagt Schaeppi, das natio­nale Parla­ment habe vor wenigen Jahren genau die jetzt behan­delten Themen bei der Revi­sion des Fern­mel­dege­setzes disku­tiert und sich explizit dafür entschieden, auf den Infra­struk­tur­wett­bewerb zu setzen und auf eine Regu­lie­rung der Glas­faser zu verzichten. Dieser Wett­bewerb fördere die Inves­titionen und Inno­vationen.

Nur: "Jetzt passiert das Gegen­teil: Es wird regu­liert und damit sinken die Anreize. Damit droht ein regu­lato­risches Eigentor."

Wie geht es jetzt weiter?

Wie es weiter geht, ist noch unklar: Schaeppi fordert "möglichst rasch Klar­heit, damit wir beim Netz­ausbau wieder Vollgas geben können. Es darf nicht sein, dass die Schweiz aufgrund von unsi­cheren Rahmen­bedin­gungen im inter­natio­nalen Vergleich in Rück­stand gerät."

Der Fall dürfte jetzt beim Schweizer Bundes­gericht landen.

Eine Einschät­zung (von Henning Gajek)

Das Schweizer Problem erin­nert an die frisch gestar­tete GlasfaserPlus GmbH in Deutsch­land. Auch hier sollen beleuch­tete Glas­fasern bis in jedes Haus gelegt werden. Alter­native Netz­betreiber sollen das Netz der GlasfaserPlus im BSA-Verfahren (Bit-Stream-Acess) gegen Kosten nutzen dürfen. Auch dort gibt es keine durch­gehende unbe­leuch­tete Faser, mit der ein alter­nativer Anbieter dann machen könnte, was er wollte.

Während in Deutsch­land die Lage seit dem aktu­ellen TKG (Tele­kom­muni­kati­ons­gesetz) ziem­lich klar ist, dass die Glas­faser kaum regu­liert werden soll, ist das in der Schweiz offenbar noch nicht so genau geklärt. Sicher, für die wahre Lehre des Wett­bewerbs wären durch­gehende Fasern von der Vermitt­lung bis hin zum Endkunden wünschens­wert. Am Ende des Tages müsste auch erklärt werden, wer die Mehr­kosten für den aufwen­digeren Netz­ausbau über­nimmt und den verzwei­felten Kunden beibringt, warum sie jetzt noch länger warten müssen, bis sie einen schnellen Anschluss bekommen.

Prag­mati­scher wäre es, die Swisscom weiter wie gehabt bauen zu lassen und im konkreten Streit­fall dann zu entscheiden, wie dem behin­derten Anbieter und seinen Kunden einfach geholfen werden kann. Beispiels­weise, indem vier Fasern von der Vermitt­lung bis zu den Verzwei­gungs­punkten durch­ver­legt werden, wovon dann jeweils vier Fasern - wie gewohnt - in die Häuser führen. Dann bräuchte man immer vier Verzwei­gungen pro Punkt, was aber noch eher reali­sierbar sein dürfte, als zigtau­send Fasern vom Kunden zur Vermitt­lung durch­zuschleifen. Schweizer Orts­netze sind relativ groß (drei­stel­lige Vorwahl plus sieben­stel­lige Rufnummer), da käme schon einiges zu Stande.

Das Warten auf bessere Zeiten können wir uns weder in Deutsch­land noch in der Schweiz leisten.

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