Gastbeitrag

Gigabit-Voucher: Gravierende Schwächen

Wieder­holt wird eine nach­frage­seitige Sub­ventionierung des Ausbaus von Glas­faser­an­schlüssen über Gigabit-Voucher empfohlen. Die Analyse zeigt, dass solche Gutscheine Nach­teile aufweisen. Die Bundes­re­gierung sollte sie nicht ein­setzen.

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Foto: Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Im Koali­tions­vertrag vom Februar 2018 geben CDU, CSU und SPD ehrgei­zige Ziele bezüg­lich der Versor­gung der Bundes­repu­blik mit Gigabit-Anschlüssen vor. Dessen unge­achtet sind Ende 2019 gerade einmal 10,6 Prozent der privaten Haus­halte in Deutsch­land an leis­tungs­starke Netze ange­schlossen, die Glas­faser­kabel bis zum Gebäu­dekeller (= Fiber-To-The-Buil­ding; FTTB) oder bis zur Gerä­tean­schluss­dose in der Wohnung (= Fiber-To-The-Home; FTTH) einsetzen. Von 4,4 Millionen tech­nisch anschließ­baren Haus­halten haben nur 33,8 Prozent auch einen FTTB/H-Anschluss­vertrag mit einem Netz­betreiber unter­zeichnet. Ange­sichts des seit Jahren nied­rigen Verhält­nisses zwischen der Zahl der tatsäch­lichen Kunden und der Zahl der tech­nisch mögli­chen FTTB/H-Anschlüsse über­rascht es nicht, dass man nach Wegen zur Erhö­hung der „Take-Up-Rate“ bei derar­tigen Gigabit-Anschlüssen sucht. Vor diesem Hinter­grund empfiehlt aktuell die Mono­polkom­mission in ihrem am 3. Dezember 2019 veröf­fent­lichten 11. Sekt­orgut­achten Tele­kommu­nika­tion – wie schon zwei Jahre zuvor – auf Bundes­ebene eine nach­frage­seitige Förde­rung von FTTB/H-Anschlüssen bei privaten Haus­halten und kleinen und mitt­leren Unter­nehmen (KMU) durch „Gutscheine sowohl für den Abschluss eines Vertrages als auch die Errich­tung eines Glas­faser­haus­anschlusses“ (Seite 6 des Doku­ments).

Was sind Gigabit-Voucher?

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Bei solchen „Gigabit-Vouchern“ geht es um nied­rige, von der öffent­lichen Hand finan­zierte, einma­lige Förder­beträge von zumeist nicht mehr als 500 Euro pro Empfänger. Haus­eigen­tümer, private Endkunden oder KMU reichen die Zuschuss­berech­tigung in Form eines Gutscheins bzw. Subven­tions­antrags an einen Netz­betreiber ihrer Wahl, der sie mit einem FTTB/H-Anschluss versorgt, weiter. Der Anbieter lässt sich bei der als „Anschluss-Voucher“ bezeich­neten Vari­ante nach der Verle­gung von Glas­faser auf der Stich­strecke von der Grund­stücks­grenze bis zum Haus oder bei dem Modell „Vertrags-Voucher“ nach Abschluss eines Vertrags mit einem Endkunden über die Bereit­stel­lung eines glas­faser­basierten Internet-Anschlusses mit beson­ders hoher Band­breite (in der Praxis: zumeist mit Empfangs­geschwin­digkeiten von mehr als 250 MBit/s) die Subven­tion durch eine staat­liche Orga­nisa­tion – in Betracht kommt dafür hier­zulande etwa das Bundesamt für Wirt­schaft und Ausfuhr­kontrolle (BAFA) oder die Kredit­anstalt für Wieder­aufbau (KfW) – auszahlen.

Durch die Gutscheine soll bei Netz­betrei­bern die Wirt­schaft­lich­keit des Ausbaus von FTTB/H-Netzen verbes­sert werden, sodass sie auch in Gebieten inves­tieren, die ansonsten nicht erschlos­senen worden wären. Für Endnutzer soll mit Vouchern ein Anreiz geschaffen werden, FTTB/H- Ange­bote nach­zufragen. Die Kosten von Voucher-Programmen zur Unter­stüt­zung der FTTB/ H-Anbin­dung von Privat­haus­halten in Regionen, in denen keine Gigabit-Infra­struk­turen verfügbar sind, werden für Deutsch­land auf 1,5 bis 3,0 Mrd. Euro geschätzt, wenn man den Zuschuss auf 500 Euro pro Empfänger begrenzt.

Die Mono­polkom­mission steht mit ihrem Plädoyer zugunsten von Gigabit-Vouchern keines­wegs allein. Seit Anfang 2016 betonen Bundes­minis­terien, Indus­trie­verbände wie BDI, BREKO oder VATM, wissen­schaft­liche Gutachter und jüngst auch die Frak­tion der FDP im Bundestag in einem plakativ mit „Smart Germany – Gigabit-Gutscheine für den Breit­band­ausbau“ über­schrie­benen Beschluss­antrag eher undif­feren­ziert Vorteile einer Subven­tionie­rung von FTTB/H-Anschlüssen durch Ausgabe von Gutscheinen. Auf der Ebene der Bundes­länder hat die nord­rhein-west­fäli­sche Regie­rung im Haus­halts­gesetz 2019 eine Million Euro für ein Gutschein-Programm einge­stellt, das einen Zuschuss von bis zu 500 Euro pro Anschluss/Vertrag vorsieht. Damit sollen bei mehreren tausend Endkunden Effekte der nach­frage­seitigen Förder­maßnahme getestet werden.

Demnach scheinen Gigabit-Voucher ein über­zeugendes Mittel zu sein, um den in inter­natio­nalen Verglei­chen konsta­tierten Rück­stand insbe­sondere länd­licher Regionen Deutsch­lands beim Ausbau und der Nach­frage von FTTB/H-Anschlüssen zu verrin­gern. Eine nähere Betrach­tung lässt jedoch ernst­hafte Zweifel aufkommen, ob der Augen­schein nicht trügt. Mit solchen Gutscheinen sind nämlich vier schwer­wiegende Problem­felder verbunden, denen in der öffent­lichen Diskus­sion bislang zu wenig Rech­nung getragen wird. Sie werden deshalb im Folgenden darge­legt.

Geringe und inef­fizi­ente Nach­frage­auswei­tung

Gigabit-Voucher sollen dazu beitragen, die Nach­frage nach FTTB/H-Anschlüssen erheb­lich zu stei­gern. Empi­rische Studien belegen jedoch, dass der Absatz von Breit­band-Anschlüssen an Privat­haus­halte auf Preis­verän­derungen nur unter­propor­tional reagiert. Die Verkaufs­chancen von Gigabit-Anschlüssen werden viel stärker von ihrer Notwen­digkeit für ein reibungs­loses Funk­tionieren privat oder gewerb­lich wich­tiger Anwen­dungen beein­flusst. Da Gutschein-Konzepte einhellig empfehlen, mit dem Förde­rungs­betrag nur einen kleinen Teil der Gesamt­kosten eines FTTB/H-Anschlusses für Gebäu­deei­gentümer oder Endkunden abzu­decken, ist zu erwarten, dass Voucher ledig­lich eine geringe Nach­frage­auswei­tung bewirken werden. Wenn die Nach­frage­effekte bei nied­rigen Gutschein­beträgen schwach und damit Verbes­serungen der Wirt­schaft­lich­keit des FTTB/H-Ausbaus marginal sind, dann moti­vieren sie Netz­betreiber kaum dazu, zusätz­liche Gebiete mit Glas­faser zu erschließen. Um eine merk­liche Nach­frage­auswei­tung zu bewirken, müsste der Subven­tions­betrag je Gutschein relativ zu den kunden­seitigen Gesamt­kosten eines FTTB/H-Anschlusses hoch sein. Eine solche Voucher-Gestal­tung ist in der Praxis nicht nur aufgrund fiska­lischer Engpässe unwahr­schein­lich. Sie ist auch inso­weit inef­fizient, als dass mindes­tens der gleiche Anstieg mit gerin­gerem Finanz­mittel­einsatz durch Förde­rung von sehr „band­brei­tenhung­rigen“ Diensten, die aus Nutzer­sicht attraktiv sind, erreicht werden kann.

Proble­mati­sche Vertei­lungs­effekte

Gigabit-Voucher haben frag­würdige vertei­lungs­poli­tische Konse­quenzen. Sie begüns­tigen beson­ders private Haus­halte auf dem Land, weil es in dünn besie­delten Regionen bislang an FTTB/H-Ange­boten mangelt. In länd­lichen Gebieten haben Ein- und Zwei­fami­lien­häuser, die von Bürgern der Mittel­schicht bewohnt werden, eine relativ größere Bedeu­tung als in Städten. Hier ist nicht ersicht­lich, warum eine vergleichs­weise wohl­habende Gruppe von der Gesamt­heit aller Steu­erzahler, die z.T. mate­riell schlechter gestellt sind als die Subven­tions­empfänger, mit Glas­faser-Gutscheinen unter­stützt werden soll. Die geför­derten Haus­halte dürften im Durch­schnitt finan­ziell so ausge­stattet sein, dass sie einen FTTB/H-Vertrag ohne staat­liche Hilfe finan­zieren können. Ebenso ist nicht zu erkennen, warum profi­table KMU oder KMU, für die ein beson­ders schneller Internet-Zugang kein wich­tiger Treiber ihres Geschäfts­erfolgs ist, aus Steu­ermit­teln Zuschüsse für die Nutzung von FTTB/H-Anschlüssen erhalten sollen.

Damit werden Steu­ergelder nicht zuletzt deshalb inef­fizient verwendet, weil die Begüns­tigten auch ohne Förde­rung einen Gigabit-Anschluss nach­gefragt hätten. Das Argu­ment, dass solche „Mitnah­meef­fekte“ bei Voucher-Programmen dadurch vermieden werden könnten, dass Endnutzer einen großen Teil der FTTB/H-Anschluss- oder Vertrags­kosten immer noch selbst tragen müssten, über­zeugt nicht. Zwar haben Gutscheine wenig Einfluss auf das Endnut­zerver­halten, wenn die Höhe der Subven­tion von Gigabit-Anschlüssen relativ zu deren Gesamt­kosten niedrig ausfällt (s.o.). Bei einer posi­tiven Entschei­dung ist aber nicht nach­voll­ziehbar, warum Endnutzer die finan­ziellen Vorteile eines Vouchers für einen FTTB/H- Anschluss, den sie ohnehin nach­gefragt hätten, nicht „mitnehmen“ sollten.

Die beschrie­benen, dem Leis­tungs­fähig­keits­prinzip zuwider laufenden Umver­teilungs­effekte könnten durch die Begren­zung des Kreises der Subven­tions­berech­tigten anhand von Krite­rien wie Einkom­mens-/Vermö­gens­höhe bei Privat­haus­halten oder Profi­tabi­lität/Branche bei KMU verrin­gert werden. Aber eine solche Programm­fokus­sierung wird von den Voucher-Befür­wortern erst gar nicht erwogen. Außerdem erhöht sie die Verwal­tungs­kosten erheb­lich. Gutschein-Programme stecken damit in dem Dilemma, dass höhere Vertei­lungs­gerech­tigkeit stets durch höhere Admi­nistra­tions­kosten erkauft werden muss.

Zwei­felhafte externe Effekte

Zur Begrün­dung der Vorteil­haftig­keit von Gigabit-Vouchern wird darauf verwiesen, dass Endnutzer bei ihren Über­legungen hinsicht­lich des Bezugs von FTTB/H-Anschlüssen außer Acht lassen würden, dass sie mit einer posi­tiven Entschei­dung die Chancen für den Ausbau eines Orts­teils mit Glas­faser und damit für die digi­tale Teil­habe aller dort ansäs­sigen Bürger/Unter­nehmen sowie die volks­wirt­schaft­lichen Perspek­tiven Deutsch­lands im inter­natio­nalen Stand­ortwett­bewerb verbes­sern. Deshalb sei es gesamt­gesell­schaft­lich sinn­voll, Konsu­menten und Unter­nehmen durch Gutscheine dazu anzu­reizen, FTTB/H-Anschlüsse nach­zufragen. Inwie­fern die unter­stellten posi­tiven „externen Effekte“ wirk­lich eintreten, ist aller­dings höchst unsi­cher. So spricht die nied­rige abso­lute Höhe der Voucher pro direkt Begüns­tigtem dafür, dass deren Verfüg­barkeit allen­falls einen sehr geringen Einfluss auf FTTB/ H-Ausbau­entschei­dungen von Netz­betrei­bern hat. Weiter gibt es für die FTTB/H-Anschlüssen zuge­schrie­benen posi­tiven gesamt­wirt­schaft­lichen Wirkungen (zusätz­liche Arbeits­plätze, Einkom­mens­erhö­hung) keine wissen­schaft­lich trag­fähigen empi­rischen Belege. Die Kausal­kette von der FTTB/H-Anschluss­verfüg­barkeit über deren Take-Up-Rate bis hin zum Wirt­schafts­wachstum und der Lebens­zufrie­denheit der Bewohner Deutsch­lands ist lang. Sie wird von zahl­reichen weiteren Faktoren (z.B. Konjunktur, Fach­kräf­tever­fügbar­keit, indi­vidu­elle Gesund­heit) beein­flusst. Der bloße Verweis auf poten­zielle Wohl­fahrts­gewinne durch FTTB/H-Netze reicht zur schlüs­sigen Recht­ferti­gung von Voucher-Programmen nicht aus. Darüber hinaus verschweigt die eben beschrie­bene Argu­menta­tions­folie, dass Gutschein-Programme mit zahl­reichen Wünschen anderer Inter­essen­gruppen nach staat­licher Unter­stüt­zung gesell­schaft­lich (vermeint­lich) wert­voller privater oder gewerb­licher Inves­titionen, wie etwa batte­rieelek­trisch ange­trie­bene Pkw oder Wind­kraft­anlagen, konkur­rieren. Um die Forde­rung nach Gigabit-Vouchern stich­haltig(er) vorzu­tragen, ist es unum­gäng­lich, zu erör­tern, inwie­fern die Gutscheine stär­kere posi­tive Wohl­fahrts­effekte haben als Staats­hilfen in anderen Berei­chen. Eine solche Diskus­sion führen die Unter­stützer von Voucher-Programmen aber bisher nicht.

Unnö­tige Büro­kratie­kosten

Die durch Gigabit-Gutscheine ange­strebte Verbes­serung der Wirt­schaft­lich­keit des FTTB/H- Ausbaus lässt sich bei deut­lich nied­rigeren Kosten für die Verwal­tung des Subven­tions­programms durch Inte­gration von Nach­frage­aspekten in etablierte ange­bots­seitige Förder­maßnahmen errei­chen, bei denen Kommunen Finanz­mittel vom Bund oder den Ländern erhalten, damit sie in zuvor nicht versorgten Gebieten Gigabit-Netze erbauen und sie entweder selbst oder über Partner vermarkten. Um Anschluss-Voucher einzu­beziehen, sind bei der Kalku­lation einer Wirt­schaft­lich­keits­lücke bzw. des notwen­digen Subven­tions­bedarfs einfach die Rest­kosten der Stich­stre­cken zu addieren, die vom Netzer­bauer zu tragen sind, nachdem er Gebäu­deei­gentü­mern einen Teil der Ausbau­kosten für diese Strecke in Rech­nung gestellt hat. Um Wirt­schaft­lich­keits­effekte von Vertrags-Vouchern zu berück­sich­tigen, sind bei der Bestim­mung der Subven­tions­höhe für ein Ausbau­gebiet die Erlöse anzu­setzen, die sich aus den derzeit am Markt zu beob­achtenden nied­rigen Take-Up-Raten ergeben.

Durch dieses Vorgehen fließen ausbau­enden Kommunen oder den von ihnen beauf­tragten Netz­betrei­bern im Rahmen von ange­bots­seitigen Subven­tions­programmen des Bundes und der Länder für Breit­band-Anschlüsse in unter­versorgten Gebieten direkt ohne den Umweg über Gebäu­deei­gentümer oder Endnutzer zusätz­liche Finanz­mittel zu, die mögli­chen Einnahmen aus Anschluss- und Vertrags-Vouchern entspre­chen. Die Mittel­zutei­lung und die Über­wachung der Mittel­verwen­dung können jedoch über die heute bereits genutzte Förder­büro­kratie (z.B. beim Bundes­förder­programm Breit­band atene KOM GmbH) reali­siert werden. Hingegen ist bei Vouchern mit erheb­lich höheren Büro­kratie­kosten zu rechnen, weil die Subven­tions­admi­nistra­tion durch zuvor nicht in die Breit­band-Förde­rung maßgeb­lich invol­vierte staat­liche Stellen, wie das BAFA oder die KfW, die hierfür über keine einge­spielten Prozesse verfügen, erfolgen soll.

Resümee

Alles in allem gibt es starke Argu­mente dafür, auf Gigabit-Voucher zur Förde­rung von FTTB/H-Anschlüssen in Deutsch­land zu verzichten. Anstatt nach weiteren Subven­tionen zu rufen, haben es Netz­betreiber selbst in der Hand, Take-Up-Raten von Glas­faser­anschlüssen dadurch zu stei­gern, dass sie von allzu ambi­tionierten Profi­tabi­litäts­zielen Abstand nehmen und die hohen monat­lichen Nutzungs­entgelte für Gigabit-Anschlüsse senken, die sich im Privat­kunden-Markt derzeit meist zwischen 90 und 120 Euro bewegen. Der Verzicht auf „Premium-Preise“ muss nicht zwin­gend zur Unwirt­schaft­lich­keit von FTTB/H-Inves­titionen führen, wenn Verän­derungen staat­licher Bauvor­schriften im Verbund mit der Digi­tali­sierung von Bauge­nehmi­gungs­prozessen dazu beitragen, Netz­ausbau­kosten zu senken. Darüber hinaus können die Wirt­schaft gene­rell, die Medi­enbranche im Beson­deren und die öffent­liche Hand durch Infor­mations-/Bera­tungs­kampa­gnen sowie attrak­tive Anwen­dungen, z.B. in Berei­chen wie Gesund­heits-, 8K-Video-Strea­ming- oder eGovernment-Diensten, Nutzen­einschät­zungen von FTTB/H-Anschlüssen bei privaten Haus­halten und KMU so beein­flussen, dass sie sich für entspre­chende Ange­bote stärker als in der Vergan­genheit begeis­tern. Schließ­lich sollte die Bundes­regie­rung durch mehr Reali­täts­sinn bei der Kommu­nika­tion von Zeit­hori­zonten für eine Voll­versor­gung Deutsch­lands mit Gigabit-Anschlüssen über­zogenen Erwar­tungen der Bürger entge­genwirken.

Bevor ein Markt­versagen, das Gigabit-Voucher vertretbar werden lässt, unter­stellt wird, liegen – entgegen dem in der jüngeren Vergan­genheit in Deutsch­land zu beob­achtenden Trend zur Auswei­tung von staat­lichen indus­trie- und sozi­alpo­liti­schen „Fürsor­gemaß­nahmen“ – zur nach­frage­seitigen Förde­rung von FTTB/H-Anschlüssen Initia­tiven näher, die von einem größeren Vertrauen in die posi­tiven Wohl­fahrts­effekte sich weit­gehend frei entfal­tender Markt­kräfte geprägt sind.

Zur Person

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehr­stuhl für Unter­nehmens- und Tech­nolo­giepla­nung, Schwer­punkt Tele­kommu­nika­tions­wirt­schaft an der Mercator School of Manage­ment Duis­burg der Univer­sität Duis­burg-Essen.

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