Gastbeitrag

Mehr Glasfaserausbau durch eine Reform des DigiNetzG?

TK-Experte Torsten J. Gerpott analysiert die von kom­mu­nalen Anbietern erhobenen Forderungen, die im DigiNetzG enthaltene Mit­nutzungs- und -ver­legungs­rechte von nicht­kommunalen Wett­be­werbern ein­zu­schränken. Wird das zu einem verstärkten Ausbau von Glasfaseranschlüssen führen?
Gastbeitrag von Torsten J. Gerpott
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Unbestritten ist, dass Deutschland bei Glasfaseranschlüssen bis zu Gebäudekellern oder bis in die Wohnungen, also bei Fiber-To-The-Building/Home (FTTB/H) aktuell im internationalen Vergleich keinen Spitzenplatz einnimmt: Mitte des Jahres 2018 war hierzulande nicht einmal jeder dreizehnte Privathaushalt an ein FTTB/H-Netz anschließbar. Deshalb überrascht es nicht, dass man in der Wirtschaftspolitik seit geraumer Zeit nach Wegen sucht, dem FTTB/H-Ausbau in Deutschland zusätzliche Impulse zu geben. Eine einschlägige Maßnahme ist das "Gesetz zur Erleichterung des Ausbaus digitaler Hochgeschwindigkeitsnetze" (DigiNetzG). Es beruht auf der europäischen Richtlinie 2014/61/EU, der Deutschland eigentlich bis zum 1.1.2016 nachzukommen gehabt hätte. Tatsächlich trat das DigiNetzG aber erst am 10.11.2016, also mit mehr als 300 Tagen Verspätung in Kraft. Dies spricht dafür, dass politische Lippenbekenntnisse zur Gigabitgesellschaft nicht stets mit dem tatsächlichen Verhalten des Gesetzgebers in Deutschland übereinstimmen müssen.

Mitnutzung vorhandener öffentlicher Versorgungsnetze

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. GerpottUniv.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Das DigiNetzG ändert in Artikel 1 das Telekommunikationsgesetz (TKG) u.a. durch Vorschriften zur gemeinsamen Verwendung be- und entstehender öffentlicher Telekommunikations-, Elektrizitäts-, Gas-, Wasser-, Fernwärme-, Straßen- und Schienennetze, die unter dem Oberbegriff der "öffentlichen Versorgungsnetze" (ÖVN) zusammengefasst werden, durch Betreiber öffentlicher Netze zur Telekommunikation (TK). Grundsätzlich haben ÖVN-Betreiber die Mitnutzung bereits in der Vergangenheit installierter passiver Netzelemente wie insbesondere Leerrohre oder Kabelkanäle für den Einbau von Komponenten von FTTB/HNetzen durch Eigentümer oder Betreiber öffentlicher TK-Netze zu ermöglichen (§ 77d Abs. 2 TKG). Ausdrücklich von einer Mitnutzung ausgenommen sind allerdings unbeschaltete Glasfaserkabel (§ 3 Nr. 17b TKG). Zudem enthält das DigiNetzG eine Liste von sieben Gründen, die ÖVN-Betreiber zur Ablehnung eines Mitnutzungsantrags berechtigen (§ 77g Abs. 2 TKG). Hierzu gehören das Angebot geeigneter Vorleistungsprodukte für TK-Dienste "zu fairen und angemessenen Bedingungen" (§ 77g Abs. 2 Nr. 6 TKG) sowie die nachträgliche Dopplung bereits vorhandener FTTB/H-Netze (§ 77g Abs. 2 Nr. 7 TKG), die als "Überbau" (§ 3 Nr. 27a TKG) bezeichnet wird. Wenn ein ÖVN-Betreiber die Mitnutzung nicht versagen darf, aber sich mit dem TK-Netzbetreiber nicht auf die Bedingungen und das Entgelt hierfür einigen kann, dann entscheidet die Bundesnetzagentur als "nationale Streitbeilegungsstelle" auf Antrag mindestens einer der beteiligten Parteien über die Mitnutzungsmodalitäten (§ 77n Abs. 1 bis 3 TKG). Gemäß § 77n Abs. 3 TKG hat die Behörde bei ihren Entgeltvorgaben die zusätzlichen Kosten infolge der Mitnutzung, einen angemessenen Gewinnaufschlag und Effekte der Mitnutzung auf dem Geschäftsplan des zur Duldung der Mitnutzung verpflichteten Partei zu berücksichtigen.

Die Regelungen in § 77g Abs. 2 Nr. 6 und 7 sowie § 77n Abs. 3 TKG sind aus ökonomischer Sicht als prinzipiell sinnvoll einzustufen. Sie stellen sicher, dass die Bundesnetzagentur in Entscheidungen zur Mitnutzung bereits installierter passiver Netzelemente gleichermaßen die Interessen von neu in ein Gebiet eintretenden TK-Netzbetreibern bezüglich der Realisierung von Kostensynergien/-senkungen und die Interessen verpflichteter ÖVN-Betreiber bezüglich der Amortisationschancen in der Vergangenheit getätigter Investitionen in eigene FTTB/H-Angebote für Endkunden oder andere Carrier einfließen lassen kann. Hingegen sind derzeit von Verbänden unterbreitete Vorschläge, ÖVN-Betreibern zusätzliche Möglichkeiten zur nachträglichen Kündigung anderen Netzbetreibern bereits eingeräumter Mitnutzungen in das DigiNetzG aufzunehmen, überzogen. Eine solche Änderung würde eine so hohe Planungsunsicherheit bewirken, dass de facto Kostensenkungsmöglichkeiten für Folger durch Mitnutzung vorhandener ÖVN bei FTTB/H-Netzen komplett unerschlossen bleiben würden.

Mitverlegung beim Neubau öffentlicher Versorgungsnetze

Von der Mitnutzung bereits vorhandener passiver Infrastrukturelemente von ÖVN-Betreibern unterscheidet das DigiNetzG Fälle, in denen es um die erstmalige Erschließung eines Gebiets mit FTTB/H-Netzen durch einen kommunalen Betreiber geht und mindestens ein weiteres TK-Unternehmen die koordinierte Mitverlegung eigener Komponenten digitaler Hochgeschwindigkeitsnetze im Rahmen der Baumaßnahmen des Erstausbauers beantragt. Bei solchen Mitverlegungen, die sich gegenüber Mitnutzungen durch noch offene anstelle von geschlossenen Tiefbaugräben auszeichnen, räumt das DigiNetzG ÖVN-Betreibern, die ganz oder teilweise aus öffentlichen Mitteln finanzierte Bauarbeiten zur Neuerrichtung passiver TK-Infrastrukturen ausführen, nicht das Recht ein, Baukoordinationswünsche durch Verweis auf eine Verfügbarkeit alternativer geeigneter Vorleistungsangebote oder eine Überbausituation abzulehnen (§ 77i Abs. 5 TKG). Allerdings darf die Bundesnetzagentur auch bei Mitverlegungsstreitfällen Entgeltvorgaben machen, die auf Basis der mit der Koordinierung von Bauarbeiten verbundenen Kosten zu erfolgen haben (§ 77n Abs. 5 i.V.m. § 77i Abs. 4 TKG). Hingegen sieht das DigiNetzG ausdrücklich nicht vor, dass die Behörde bei Entgeltentscheidungen für Mitverlegungen analog zu § 77n Abs. 3 TKG Gewinnaufschläge und ergebnismindernde Effekte auf von Ersterschließern geplante FTTB/H-Angebote zu berücksichtigen hätte.

Forderungen kommunaler Unternehmen nach einer DigiNetzG-Novelle

Vor diesem Hintergrund plädieren Interessenverbände kommunaler Unternehmen im Allgemeinen und regionaler Festnetzbetreiber im Besonderen aktuell dafür, das DigiNetzG schnellstmöglich zu novellieren (teltarif.de berichtete). Sie fordern, dass die Vorschriften zur Versagung der und zu Entgelten für die Mitnutzung vorhandener passiver Infrastrukturen von ÖVN-Betreibern in § 77g Abs. 2 Nr. 6 und 7 TKG sowie § 77n Abs. 2 und 3 TKG zukünftig auf die Mitverlegung bei solchen Neubauprojekten übertragen werden sollten, bei denen das Vorhaben selbst zumindest teilweise aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Dieses Anliegen ist aus einzelwirtschaftlicher Sicht von direkt oder indirekt durch kommunale Eigentümer gesteuerten TK-Netzbetreibern zwar verständlich, da man so einen weitgehenden Schutz von ihnen neu erbauter FTTB/H-Netze vor Infrastrukturwettbewerb(ern) erreicht. Es ist aber aus mindestens drei Gründen mehr als zweifelhaft, dass die angestrebte DigiNetzG-Anpassung auch dem gesamtwirtschaftlichen TKG-Ziel einer Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte sowie dem Gedanken der Kostensenkung beim Ausbau von Glasfaseranschlussnetzen hinreichend Rechnung trägt.

Erstens ist nicht ersichtlich, warum bei Neubauprojekten durch Einschränkung von Mitverlegungsrechten auf echten Infrastrukturwettbewerb, der für Endkunden zu vielfältigeren Auswahlmöglichkeiten im Hinblick auf TK-Anbieter und -Dienste beiträgt, zugunsten eines Quasi-Infrastrukturmonopols kommunaler ÖVN-Betreiber verzichtet werden soll. In diesem Zusammenhang bleiben die von ÖVN-Betreibern in Aussicht gestellten "Open Access Vorleistungen" für andere TK-Anbieter in materieller Hinsicht bislang vage und stellen keinen vollwertigen Ersatz für unabhängige Anschlussnetze weiterer Wettbewerber dar. Zweitens kann es bei zuvor nicht mit FTTB/H erschlossenen Gebieten definitionsgemäß keinen Überbau geben, weil dort solche Netze in der Vergangenheit eben gerade nicht errichtet wurden. Drittens würde die geforderte Erweiterung der Versagensgründe für eine Mitverlegung der angestrebten Ausschöpfung von Kostensynergien durch den gleichzeitigen Aufbau von mindestens zwei FTTB/H-Netzen in derselben Region diametral zuwiderlaufen, da Tiefbauinvestitionen mehrfach zu tätigen wären, damit dort verschiedene Anschlussnetze im Wettbewerb zueinander vermarktet werden könnten. Im Ergebnis ist eine Übertragung der Mitnutzungsablehnungsgründe nach § 77g Nr. 6 und 7 TKG auf die Mitverlegung bzw. § 77i Abs. 5 TKG aus gesamtwirtschaftlicher Sicht abzulehnen.

Verringerung von FTTB/H-Investitionen durch Mitverlegungsansprüche?

Gegen diese Position wird vorgetragen, dass ein weitreichendes Mitverlegungsrecht privatwirtschaftlicher TK-Netzbetreiber gegenüber ÖVN-Betreibern bzw. der daraus resultierende Wettbewerb mehrerer Breitbandinfrastrukturen eine so starke Verschlechterung der Amortisationschancen für FTTB/H-Netze kommunaler Ersterbauer nach sich ziehen würde, dass sie entsprechende Investitionen ganz unterlassen würden. Dieses Argument trägt nicht, weil die Investitionseffekte von Mitverlegungsansprüchen auf Ersterschließer nicht automatisch negativ sind. Vielmehr hängen sie primär von der Verteilung der Ausbaukosten zwischen dem ÖVN-Betreiber und mitverlegenden anderen Anbietern bei der Kalkulation von Mitverlegungsentgelten (durch die Bundesnetzagentur) ab. Wenn (1) in Neubaugebieten eine Gleichverteilung der ursprünglichen Tiefbaukosten auf sämtliche dort (mit)verlegende TK-Anbieter erfolgt und sie so gemeinsam von den Kostensenkungspotenzialen eines koordinierten Parallelausbaus mehrerer Netze profitieren sowie (2) Mitverlegungen begehrende Anbieter die durch die Koordination der Bauarbeiten und durch ÖVN-Betreiber für Zweiterschließer übernommene Bauleistungen zusätzlich entstehenden Kosten komplett tragen, dann verringert sich auf der Auszahlungsseite der Investitionsanreiz auch für Ersterbauer nicht. Vielmehr nimmt er umgekehrt in dem Ausmaß zu wie seine Auszahlungen infolge der Lastenverteilung auf mindestens zwei TK-Netzbetreiber sinken.

Über die Auszahlungswirkungen hinaus sind zwar mögliche Umsatzminderungen aufgrund der Präsenz mehrerer Netzbetreiber in einer Region für das Investitionskalkül des Ersterbauers von Bedeutung. Die Höhe dieser Minderungen kann er aber von Anfang an in seinen Geschäftsplan einbeziehen und durch überlegene Vermarktungsstrategien direkt beeinflussen. Darüber hinaus ist es eine nur im konkreten Einzelfall empirisch zu beantwortende Frage, inwiefern bei einem kommunalen TK-Netzbetreiber mögliche Einzahlungsverringerungen infolge von Wettbewerb Investitionsersparnisse durch den parallelen Ausbau mehrerer FTTB/H-Netze tatsächlich so weit kompensieren, dass für ihn ein Ausbau betriebswirtschaftlich unattraktiv wird.

Aus § 77n Abs. 5 TKG ergibt sich, dass die Beschlusskammer 11 der Bundesnetzagentur bei Mitverlegungsstreitfällen im Rahmen ihrer Entscheidung faire Entgelte festzulegen hat, die Mitverleger an Ersterschließer zahlen müssen. Diese Vorschrift lässt der Behörde genügend Raum, um sowohl die ursprünglichen Kosten sämtlicher Bauarbeiten als auch beim Ersterbauer durch die Mitverlegung verursachte Zusatzkosten in ihre Entgeltvorgaben einfließen zu lassen. Eine Übertragung der für die Mitnutzung vorhandener Infrastrukturen geltenden Entgeltmaßstäbe gemäß § 77n Abs. 2 und 3 auf die Mitverlegung bei Neubauprojekten wäre nicht sachgerecht. Im zweiten Fall geht es nämlich nicht um bereits in der Vergangenheit unter anderen Umständen getätigte FTTB/H-Investitionen, die eines besonderen Schutzes ihrer Wirtschaftlichkeit etwa durch eine Kompensation entgangener Umsätze bedürfen.

Zur Erhöhung der Planungssicherheit und damit zur Verstärkung von FTTB/H-Investitionsanreizen ist die Bundesnetzagentur allerdings dazu aufgerufen, § 77i Abs. 4 TKG gerecht zu werden, indem sie Grundsätze zur Umlage von Kosten, die durch Mitverlegungen entstehen, auf die beteiligten TK-Netzbetreiber veröffentlicht. Hierzu hat die Behörde erst rund 15 Monate nach dem Inkrafttreten des DigiNetzG eine Konsultation gestartet. Sie sollte dieses Meinungsbildungsverfahren nun umso zügiger durch Bekanntgabe entsprechender Prinzipien zum Abschluss bringen.

Fazit

Insgesamt ist es angesichts der volkswirtschaftlichen Vorteile von TK-Infrastrukturwettbewerb zu begrüßen, dass der Gesetzgeber sich gegen einen generellen Schutz der Umsätze kommunaler FTTB/H-Netzbetreiber vor allem durch Einschränkung der Mitverlegungsrechte von Konkurrenten entschieden hat. Das DigiNetzG eröffnet der Bundesnetzagentur genügend Möglichkeiten, in Streitfällen Entgelte für die Mitnutzung und -verlegung passiver Infrastrukturen so vorzugeben, dass negative Effekte auf die Anreize kommunaler Unternehmen, in FTTB/H-Netze zu investieren, vermieden werden. Somit darf man sich durch Forderungen der Interessenvertreter kommunaler Institutionen nach einer raschen Überarbeitung des DigiNetzG nicht aufs Glatteis führen lassen. Es gibt keine tragfähigen Belege dafür, dass die sich aus dem Gesetz in seiner derzeitigen Fassung ergebenden Mitnutzungs- und Mitverlegungsansprüche gegenüber kommunalen TK-Netzbetreibern sowie ihre bisherige Auslegung durch die Bundesnetzagentur dem politischen Ziel der Förderung des Ausbaus von FTTB/H-Netzen in Deutschland entgegenstehen.

Zur Person

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehrstuhl für Unternehmens- und Technologieplanung an der Mercator School of Management Duisburg der Universität Duisburg-Essen.

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