Gastbeitrag

Breitbandnetze: Bundesregierung ohne Konzept und Mut

Prof. Torsten J. Gerpott analy­siert die Schluss­folge­rungen der Bundes­regie­rung zur Arbeit der Kommis­sion "Gleich­wertige Lebens­verhält­nisse“ im Bundes­gebiet.
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Vor kurzem veröf­fent­lichte die Bundes­regie­rung ihre Schluss­folge­rungen zur Arbeit der Kommis­sion „Gleich­wertige Lebens­verhält­nisse“ im Bundes­gebiet.

Nach­folgend wird analy­siert, inwie­fern von den Regie­rungs­empfeh­lungen Impulse zur Verbes­serung der Versor­gung Deutsch­lands mit leis­tungs­starken Breit­band­netzen vor allem in länd­lichen Regionen ausgehen.

Unter­schiede zwischen städ­tischen und länd­lichen Regionen

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. GerpottUniv.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott In Deutsch­land wird häufig beklagt, dass sich die Qualität der verfüg­baren öffent­lichen Infra­struktur (Verkehrs­wege/-mittel, Einrich­tungen des Bildungs-/Gesund­heits-/Kultur­wesens, Behörden, Netze zur Tele­kommu­nika­tion (TK)) zwischen städ­tischen und länd­lichen Regionen deut­lich und im Zeit­ablauf zuneh­mend unter­scheidet. Diese Kritik bezieht sich insbe­sondere auch auf Breit­band­verbin­dungen über Fest- und Mobil­funk­netze.

So belief sich Ende 2018 die Versor­gungs­quote privater Haus­halte in Deutsch­land bei Breit­band­anschlüssen mit einer Empfangs­geschwin­digkeit von 50 Mbit/s (1 Gbit/s) in städ­tischen Gebieten mit mindes­tens 500 Einwoh­nern pro km2 auf 95,2 Prozent (38,8 Prozent), in länd­lichen Gemeinden mit weniger als 100 Einwoh­nern pro km2 hingegen auf 64,1 Prozent (7,7 Prozent).

Um zu zeigen, dass man ein solches Stadt-Land-Gefälle nicht schul­terzu­ckend hinnimmt, rief die Bundes­regie­rung im Juli 2018 die Kommis­sion „Gleich­wertige Lebens­verhält­nisse“ mit sechs Fach­arbeits­gruppen (FAG) ins Leben. Dabei entwi­ckelte die FAG 4 „Tech­nische Infra­struktur“ unter dem Vorsitz des Bundes­minis­teriums für Verkehr und digi­tale Infra­struktur in zwei Unter­arbeits­gruppen „Breit­band­ausbau“ und „Mobil­funk“ bis Mai 2019 u.a. Maßnah­menemp­fehlungen zur Verbes­serung der Verfüg­barkeit von leis­tungs­starken Inter­netzu­gängen in der Fläche. Diese Empfeh­lungen nutzten die drei direkt betei­ligten Minis­terien des Inneren, für Land­wirt­schaft und für Familie zur Ablei­tung von „Schluss­folge­rungen“, die von den Ressort­chefs am 10. Juli 2019 höchst­persön­lich verkündet wurden und mit denen sie „effek­tive und sicht­bare Schritte hin zu einer Gleich­wertig­keit der Lebens­verhält­nisse“ (S. 8; Seiten­angaben beziehen sich auf das verlinkte Doku­ment) noch bis zum regu­lären Ende der laufenden 19. Legis­latur­periode im Jahr 2021 gehen wollen. Ziel des nach­folgenden Arti­kels ist es, die Qualität zentraler Schluss­folge­rungen der Bundes­regie­rung aus den Kommis­sions­empfeh­lungen zum „Ausbau digi­taler Infra­struktur“ (S. 19) auszu­leuchten.

Breit­band­förder­programme und Infra­struk­turge­sell­schaft

Die Bundes­regie­rung empfiehlt „Inves­titionen in den Ausbau digi­taler Infra­struktur in der Fläche voran­zutreiben“ und deren finan­zielle Absi­cherung über „die Bereit­stel­lung ausrei­chender Mittel des Bundes und der Länder im Rahmen eigen­stän­diger Breit­band­förder­programme“ (S. 19) zu betreiben. Budget­bezogen und zeit­lich konkre­tisie­rende Aussagen zu ange­strebten Ände­rungen oder Erwei­terungen bestehender Subven­tions­initia­tiven zumin­dest des Bundes bleiben die drei Minis­terien hingegen komplett schuldig. Ebenso lassen sie offen, welche zusätz­lichen admi­nistra­tiven Verbes­serungen man bei der prak­tischen Umset­zung von bereits laufenden Förder­programmen des Bundes für geboten hält.

Weiter fordert die Bundes­regie­rung dazu auf, „die Idee einer [staat­lichen] Infra­struk­turge­sell­schaft zur Bereit­stel­lung von Mobil­funk­tech­nologie zu prüfen, um den Ausbau und den Betrieb solcher Infra­struk­turen in all jenen Gebieten zu gewähr­leisten, in denen sich private Anbieter nach­weis­lich nicht in der Lage sehen, dies auf wirt­schaft­liche Art und Weise selbst zu tun“ (S. 19). Sieht man davon ab, dass ein bloßer Prüf­auftrag jegli­chen Zeit­druck aus Prozessen zur Grün­dung einer solchen Staats­gesell­schaft nimmt, so werden auch an dieser Stelle mate­rielle Themen nicht einmal im Ansatz disku­tiert. Beispiels­weise wird nicht reflek­tiert, anhand welcher Krite­rien (z.B. Zahl der verfüg­baren Netz­betreiber) die Gesell­schaft Regionen bestimmen will, in denen sie aktiv wird, inwie­weit es dort für etablierte Mobil­funk­netz­betreiber (MFNB) einen Anschluss­zwang geben soll und ob bzw. wie Vorleis­tungs­preise gefor­dert bzw. gebildet werden sollen, um die Wirt­schaft­lich­keit der Gesell­schaft zu verbes­sern. Kein Argu­ment wird bemüht, um zu über­zeugen, warum ein Staats­unter­nehmen unge­achtet seiner beacht­lichen Vorlauf­zeiten und -kosten zur Verklei­nerung von Mobil­funk­versor­gungs­lücken eine bessere Lösung sein könnte als andere Ansätze. Zu einschlä­gigen Alter­nativen gehören etwa die Vergabe von Zuschüssen für den Ausbau in bestimmten Regionen an im Markt aktive MFNB oder die Besei­tigung von regu­lativen Hürden im Bau- und Umwelt­recht, die heute die Errich­tung neuer Basis­stationen verlang­samen oder ganz unmög­lich machen. Hier drängt sich die Vermu­tung auf, dass die opera­tive Hektik der Bundes­regie­rung rund 30 Jahre(!) nach dem Beginn des Betriebs von digi­talen Mobil­funk­netzen in Deutsch­land haupt­säch­lich dem öffent­lichen Hype geschuldet ist, der sich seit 2018 im Kontext der Verstei­gerung von Mobil­funk­frequenzen, die für Netze der fünften Genera­tion (5G) verwendet werden können, entwi­ckelt hat.

Unklare Ausbau­ziele

Ebenso überaus nebulös ist die Empfeh­lung „zur Verbes­serung der Mobil­funk­versor­gung in länd­lichen Räumen noch im Jahr 2019 weitere ambi­tionierte Ausbau­ziele zu verein­baren“ (S. 19). Die Schluss­folge­rungen quan­tifi­zieren nicht einmal nähe­rungs­weise, welche Ausbau­ziele die Bundes­regie­rung für sach­gerecht hält. Ebenso lassen sie unge­klärt, wie sicher­gestellt werden soll, dass die Ziele einen hohen Verbind­lich­keits­grad (für die etablierten MFNB?) aufweisen.

Fehl­einschät­zung von lokalem Roaming

Schließ­lich schlagen die drei Minis­terien vor, „den Wett­bewerb im Mobil­funk­bereich aktiv zu beleben, indem die Möglich­keiten des neuen euro­päischen Tele­kommu­nika­tions­rechts im Tele­kommu­nika­tions­gesetz voll umge­setzt werden (z.B. ... lokales Roaming)“ (S. 20). Damit wird auf Artikel 47 (Abs. 1 und 2 lit. b), 52 (Abs. 2) und 61 (Abs. 4) der EU-Richt­linie 2018/972 vom 11.12.2018 „über den euro­päischen Kodex für elek­troni­sche Kommu­nika­tion“ Bezug genommen. Diese Vorschriften ermög­lichen es dem deut­schen Gesetz­geber, MFNB zu verpflichten, das eigene Netz in defi­nierten Räumen für andere Betreiber, die dort (noch) keine Infra­struktur errichtet haben, zu öffnen, damit Letz­tere ihren Endkunden in dem Gebiet eben­falls TK-Dienste zugäng­lich machen können. Sie knüpfen die Option der Aufer­legung eines Zwangs zum lokalen Roaming jedoch an strenge Voraus­setzungen. Er kann nur ausgeübt werden,

  • „sofern keinem Unter­nehmen trag­fähige und vergleich­bare alter­native Zugangs­wege zu den Endnut­zern zu fairen und ange­messenen Bedin­gungen zur Verfü­gung gestellt werden“ (Art. 61, Abs. 4, S. 1) und
  • „wenn diese Möglich­keit bei der Ertei­lung der Frequenz­nutzungs­rechte ausdrück­lich vorge­sehen wurde und
  • wenn dies dadurch gerecht­fertigt ist, dass in dem Gebiet ... unüber­wind­bare wirt­schaft­liche oder physi­sche Hemm­nisse für den markt­gesteu­erten Ausbau der Infra­struktur zur Bereit­stel­lung funk­frequenz­gestützter Netze oder Dienste bestehen, weshalb Endnutzer äußerst lücken­haften oder gar keinen Zugang zu Netzen oder Diensten haben“ (Art. 61, Abs. 4, S. 2).
Ange­sichts dieser Schranken und aufgrund dessen, dass bei der Umset­zung von EU-Richt-linien in natio­nales Recht für Gesetz­geber gene­rell nur ein sehr kleiner Spiel­raum für eigene Akzente besteht, ist die von der Bundes­regie­rung gewählte, entschlossen klin­gende Formu­lierung „voll umge­setzt“ inso­weit irre­führend, als dass speziell in Deutsch­land eine im EU-Mitglie­derver­gleich beson­ders weit reichende lokale Roaming-Regu­lierung gar nicht möglich ist. Nicht zu vergessen ist zudem, dass das Tele­kommu­nika­tions­gesetz (TKG) an die neue EU-Richt­linie frühes­tens Mitte 2020 ange­passt worden sein dürfte und damit lokaler Roaming-Zwang kurz­fristig zu keiner Verbes­serung der Mobil­funk­versor­gung beitragen kann.

Selbst nach der TKG-Ände­rung dürften Verpflich­tungen zu lokalem Roaming speziell den Aufbau von 5G-Netzen kaum beschleu­nigen: In den nächsten Jahren können MFNB 5G-Basis­stationen aufgrund noch fehlender Stan­dards nicht mit einem 5G-Kern­netz, sondern nur über ihr 4G-Kern­netz als soge­nannte Sekun­därknoten mitein­ander verknüpfen.

Folg­lich würden Verpflich­tungen zu lokalem Roaming für 5G-Frequenzen in die Nutzungs­rechte früher ohne derar­tige Auflagen verge­bener Frequenzen für 4G-Netze eingreifen. Für solche Inter­ventionen lässt die EU-Richt­linie 2018/972 keinen Raum. Die nächste Neuver­gabe von Flächen­frequenzen (im 800 MHz-Bereich) steht in Deutsch­land aber erst für 2026 an. Somit wird die poli­tische Wunsch­vorstel­lung, durch lokalen Roaming-Zwang kurz­fristig die flächen­deckende Verfüg­barkeit von 5G-Netzen merk­lich zu verbes­sern, auch durch tech­nische Rand­bedin­gungen schlicht ausge­hebelt.

Immerhin wird in einem Anhang zu den Schluss­folge­rungen doku­mentiert, dass die Unter­arbeits­gruppe Mobil­funk der FAG 4 sich ledig­lich für eine Prüfung von „Möglich­keiten zur Aufer­legung von ... lokalem Roaming in unter­versorgten Regionen“ (S. 86) ausge­spro­chen hat. Anders als Spit­zenver­treter der GRÜNEN, die zuvor ihre beson­dere Exper­tise im Bereich der TK-Regu­lierung gegen­über der Öffent­lich­keit erfolg­reich im Verbor­genen halten konnten, stuft die Kommis­sion lokales Roaming nicht als „Zauber­wort“ (Robert Habeck und Oliver Krischer im Handels­blatt am 9.10.2018) und Allheil­mittel zur Schlie­ßung von Mobil­funk­lücken ein. Statt­dessen weist die FAG 4 diffe­renzie­rend darauf hin, dass bei einer derar­tigen Verpflich­tung „Auswir­kungen auf den Wett­bewerb und die Inves­titi­onsbe­reit­schaft der Netz­betreiber abzu­wägen sind“ (S. 86). Sie vermin­dert nämlich für MFNB den Anreiz, als Pionier eine nicht versorgte Region mit eigener Infra­struktur zu erschließen, wenn man Konkur­renten deren Mitbe­nutzung zu gestatten hat und den Tritt­brett­fahrern hierfür nur die „Kosten der effi­zienten Leis­tungs­bereit­stel­lung“ im Sinn von § 32 TKG in Rech­nung stellen darf. Solche wich­tigen ökono­mischen Aspekte greift die Bundes­regie­rung in keiner Zeile auf.

Fazit und Hand­lungs­erfor­dernisse

Seit mindes­tens zehn Jahren mangelt es auf Bundes­ebene an einer wirt­schafts­poli­tisch durch­dachten Flan­kierung des Aufbaus leis­tungs­starker Fest- und Mobil­funk­netze in der Fläche. Die aktu­ellen überaus vagen und zeit­lich ohne Ehrgeiz ange­legten Schluss­folge­rungen der Bundes­regie­rung zur Arbeit der Kommis­sion „Gleich­wertige Lebens­verhält­nisse“ geben eben­falls keine Impulse im Hinblick auf die Verbes­serung der deutsch­land­weiten Versor­gung mit derar­tigen Netzen. Die Regie­rung ist deshalb gefor­dert rasch neue Maßnahmen zu ergreifen. Zu den kurz­fristig wich­tigsten Hand­lungs­erfor­dernissen gehören:

  • realis­tische Bürger­infor­mation dahin­gehend, dass ein flächen­deckender schneller Inter­netzu­gang weder über Fest- noch Mobil­funk­netze bis zum Ende der aktu­ellen Legis­latur­periode im Jahr 2021 erreicht werden wird und kann,
  • Vorgabe eines wirk­lich­keits­nahen Versor­gungs­ziels für 1-Gbit/s-Glas­faser­netz­anschlüsse von 40 Prozent bis 45 Prozent der Privat­haus­halte bis zum Jahres­ende 2021,
  • Beschleu­nigung staat­licher Geneh­migungs­verfahren für neue Basis­stati­onsstand­orte und Glas­faser­stre­cken,
  • Verzicht auf den im Koali­tions­vertrag vom Februar 2017 erwähnten, markt­verun­sichernden „recht­lich abge­sicherten Anspruch“ auf einen flächen­deckenden Zugang zum schnellen Internet zum Jahres­beginn 2025,
  • weitere Entbü­rokra­tisie­rung der Geneh­migungs­prozesse im Bundes­förder­programm für Glas­faser­anschluss­netze (z.B. keine Verfah­rens­verlang­samung für den Fall, dass Telekom Deutsch­land im Umfeld eines Subven­tions­antrags ihrer Wett­bewerber ankün­digt, im rele­vanten unter­versorgten Gebiet VDSL-Anschlüsse einzu­richten),
  • sofor­tiger Start eines Bundes­förder­programms Mobil­funk zur Subven­tionie­rung von Basis­stationen in nicht versorgten Regionen durch Mittel­zutei­lung an den MFNB, der den nied­rigsten Zuschuss für den Stand­ortaufbau/-betrieb im Verbund mit der Gewäh­rung von Zugangs­ansprü­chen an Wett­bewerber fordert,
  • Mini­mierung des inves­titi­onsfeind­lichen Zwangs zu lokalem Roaming im Mobil­funk bei der Umset­zung der EU-Richt­linie 2018/972 in deut­sches Recht.
Aufgrund der latent ange­spannten Atmo­sphäre zwischen den Koali­tions­parteien CDU/CSU und SPD ist es aller­dings wenig wahr­schein­lich, dass die Bundes­regie­rung ihre lang­jährige netz­poli­tische Lethargie und Konzept­losig­keit zügig über­winden wird. Aber die Hoff­nung stirbt bekannt­lich zuletzt.

Zur Person

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehr­stuhl für Unter­nehmens- und Tech­nolo­giepla­nung, Schwer­punkt Tele­kommu­nika­tions­wirt­schaft an der Mercator School of Manage­ment Duis­burg der Univer­sität Duis­burg-Essen.

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