Gastbeitrag

Schnelles Internet: Erschwingliche Versorgungspreise

Das Tele­kom­muni­kati­ons­gesetz gewährt einen indi­vidu­ellen Anspruch auf einen schnellen erschwing­lichen Inter­net­anschluss. Bringen sie den Ausbau voran?

Mit der Novelle des Tele­kom­muni­kati­ons­gesetzes wurde als Bestand­teil des indi­vidu­ellen Anspruchs von Endnut­zern auf Versor­gung mit Tele­kom­muni­kati­ons­diensten ein Recht auf einen schnellen Inter­net­anschluss geschaffen, der für Verbrau­cher zu einem erschwing­lichen Preis beziehbar sein muss. Dieser Erschwing­lich­keits­anspruch wurde von der Bundes­netz­agentur in einer Verwal­tungs­vor­schrift am 16.8.2022 konkre­tisiert. Die nach­fol­gende Analyse zeigt, dass die neuen Rege­lungen den Ausbau wirk­lich schneller Inter­net­anschlüsse zwar kaum behin­dern, aber auch nicht voran­bringen. In manchen Haushalten ist schnelles Internet ein dunkles Kapitel. In manchen Haushalten ist schnelles Internet ein dunkles Kapitel.
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Die Ausfor­mung der am 1.12.2021 in Kraft getre­tenen Novelle des Tele­kom­muni­kati­ons­gesetzes (TKG) als wich­tigstes Element des Tele­kom­muni­kati­ons­moder­nisie­rungs­gesetzes über Verord­nungen und Verwal­tungs­vor­schriften wird wie viele Wirt­schafts­rechts­set­zungen von der brei­teren Öffent­lich­keit kaum beachtet. Eine Ausnahme davon bildet das Recht von Endnut­zern auf Versor­gung mit Tele­kom­muni­kati­ons­diensten. Dessen Gestal­tung wurde und wird unter der Über­schrift „Recht auf schnelles Internet“ (RASI) auch in Publi­kums­medien und von den in Bundes- und Land­tagen vertre­tenen Parteien viel­fach disku­tiert.

RASI-Kompo­nenten

Das RASI beinhaltet für Verbrau­cher zwei Kompo­nenten. Erstens umfasst es den Anspruch am Haupt­wohn­sitz einen schnellen Inter­net­anschluss (SIA) nutzen zu können, der gemäß § 2 Tele­kom­muni­kati­ons­min­dest­ver­sor­gungs­ver­ord­nung regel­mäßig eine Down­load-Daten­rate von mindes­tens 10 Mbit/s, eine Upload-Geschwin­dig­keit von minimal 1,7 Mbit/s und eine Latenz von höchs­tens 150 ms bietet. Sollte sich kein Anbieter finden, der den SIA frei­willig bereit­stellt, hat die Bundes­netz­agentur (BNetzA) gemäß § 161 TKG ein Unter­nehmen zu verpflichten, das die Unter­ver­sor­gung abstellt. Zwei­tens schließt es den Anspruch ein, einen SIA „zu einem erschwing­lichen Preis“ beziehen zu können. Da das Konzept der Erschwing­lich­keit in unter­schied­lichster Weise inter­pre­tiert werden kann, fordert § 158 Abs. 1 S. 2 TKG von der BNetzA, „Grund­sätze über die Ermitt­lung erschwing­licher Preise“ als selbst­bin­dende Verwal­tungs­vor­schrift zu erar­beiten. Die Grund­sätze hat die Behörde am 16.8.2022 vorge­legt. Die Prin­zipien hätten eigent­lich gemäß § 158 Abs. 1 S. 2 TKG schon bis zum 1.6.2022 fertig sein müssen. Dennoch nimmt die BNetzA mit ihnen inner­halb der EU eine Vorrei­ter­rolle ein, da in anderen Mitglieds­staaten bislang keine Methoden zur Erschwing­lich­keits­ermitt­lung für SIA-Preise konkre­tisiert wurden.

Mate­riell diffe­ren­ziert die BNetzA zwischen der Bestim­mung „des erschwing­lichen monat­lichen Preises für die Diens­te­nut­zung“ (S. 5) und „den Anschluss an ein öffent­liches Tele­kom­muni­kati­ons­netz“ (S. 5) an einem festen Standort.

Erschwing­liche monat­liche Diens­te­nut­zung

Die Preis­ober­grenze für die monat­liche Diens­te­nut­zung bildet die BNetzA anhand des bundes­weiten Durch­schnitts aus den Preisen für am Markt ange­botene Produkt­bündel aus SIA, Inter­net­zugangs- und Sprach­kom­muni­kati­ons­dienst an einem festen Standort, deren Qualität den o.g. Stan­dards entspre­chen, sie aber im Hinblick auf Down- und Upload nicht „wesent­lich über­erfüllen“ (S. 5). Damit verschließt die Behörde zwar Anbie­tern die Option, regional vor allem infolge unter­schied­licher Besie­delungs­dichten diver­gie­rende Ausbau­kosten teil­weise oder komplett über monat­liche Entgelte zurück­zuver­dienen. Diese Einschrän­kung ist aber für die Praxis uner­heb­lich, da deutsch­land­weit tätige Anbieter sie ohnehin nicht regional produkt­bezogen diffe­ren­zieren. Die Methodik schließt nicht aus, dass sich eine Erschwing­lich­keits­grenze ergibt, die für Anbieter nicht kosten­deckend ist, weil Markt­preise infolge hohen Wett­bewerbs­drucks unter­halb des Niveaus liegen, das für nahezu jeden Verbrau­cher noch bezahlbar ist. Dieses Manko lässt sich zwar dadurch kompen­sieren, dass einem Anbieter bei nicht kosten­deckenden Verbrau­cher­preisen im Fall einer unzu­mut­baren Belas­tung ein Verlust­aus­gleich gemäß § 162 TKG zusteht. In der Praxis dürfte diese theo­reti­sche Möglich­keit aufgrund ihres Ausnah­mecha­rak­ters und hohen büro­kra­tischen Aufwands jedoch kaum von Bedeu­tung sein. Die für das RASI in Betracht kommenden SIA können über unter­schied­liche Netz­tech­nolo­gien (Kupfer-, Koaxial- oder Glas­faser­kabel, Funk, Satellit) reali­siert werden. Die Grund­sätze geben deshalb vor, dass zur Abbil­dung der tatsäch­lichen Markt­situa­tion Preise „mit der rela­tiven Anzahl an Nutzern“ (S. 9) der Tech­nolo­gien zu gewichten sind. Dieses Verfahren ist sach­gerecht.

Bei der monat­lichen Preis­grenze sollen „die im Zusam­men­hang mit dem Betrieb von Tele­kom­muni­kati­ons­ein­rich­tungen anfal­lenden Aufwen­dungen, insbe­son­dere für Strom, welche über das übliche Maß hinaus­gehen, berück­sich­tigt [werden]“ (S. 9). Hier­durch sollen über Satellit versorgte Verbrau­cher entlastet werden. Dieser Grund­satz wider­spricht den Prin­zipien bei der Erschwing­lich­keits­ermitt­lung mitt­lere Monats­markt­preise heran­zuziehen und tech­nolo­gie­neu­tral vorzu­gehen. Der Passus sollte deshalb aus den Grund­sätzen entfernt werden. Syste­matisch korrekt wäre es, Betriebs­kos­ten­unter­schiede im Einzel­fall in Unter­ver­sor­gungs­fest­stel­lungen gemäß § 160 Abs. 1 Nr. 1 TKG einzu­beziehen und nicht in Erschwing­lich­keits­grund­sätzen.

Erschwing­licher TK-Netz­anschluss

Den maximal tole­rier­baren Upfront-Preis für den Anschluss an ein öffent­liches Tele­kom­muni­kati­ons­netz bestimmt die BNetzA grund­sätz­lich ähnlich wie den Grenz­wert für das monat­liche Nutzungs­ent­gelt als bundes­weiten Durch­schnitt aus am Markt beob­ach­teten, mit ihrem Nutzer­anteil gewich­teten einma­ligen Preisen für den Anschluss. Aller­dings behält sich die Behörde vor, bei dem Anschluss­preis „im Einzel­fall regio­nale Beson­der­heiten [zu] berück­sich­tigen ... , indem der durch­schnitt­liche Preis für den Anschluss in einem Land­kreis als Refe­renz heran­gezogen wird“ (S. 5).

An diesem Vorgehen bemän­geln Bran­chen­ver­bände, dass es inner­halb von Land­kreisen das Haus­halts­net­toein­kommen und weitere Refe­renz­punkte außer Betracht lassen würde. Der Einwand über­zeugt nicht, da regio­nale Unter­schiede im Einkommen in die Preis­set­zungen der Anbieter einfließen und ihnen zudem bei sozial schwa­chen Verbrau­chern gezielter über direkte Unter­stüt­zungs­leis­tungen Rech­nung getragen werden kann. Die Kritiker lassen auch im Dunkeln, welche zusätz­lichen Refe­renz­punkte denn zu betrachten wären und aus welchen Quellen sie entnommen werden könnten.

Weiter wird vorge­bracht, dass mit einem tech­nolo­gie­unab­hän­gigen durch­schnitt­lichen Limit für den SIA-Preis die Erfül­lung des RASI über erdnahe Satel­liten­sys­teme aufgrund ihrer über­durch­schnitt­lichen Anschluss­kosten/-preise unmög­lich gemacht werden würde. Dem ist – wie oben darge­legt – zu entgegnen, dass einem Satel­liten­betreiber bei nicht kosten­deckenden Anschluss­preisen im Fall einer unzu­mut­baren Belas­tung eine Verlust­kom­pen­sation gemäß § 162 TKG von der BNetzA zuge­spro­chen werden kann, sofern er bereit ist, den aufwän­digen Prozess des Ausgleichs­ver­fah­rens zu durch­laufen.

Die Erschwing­lich­keits­grund­sätze gehen nicht darauf ein, in welchen Abständen die Behörde Preis­grenzen im Regel­fall zu aktua­lisieren gedenkt. Im Analo­gie­schluss zu § 157 Abs. 1 S. 3 TKG liegt es aller­dings sehr nahe, dass mindes­tens einmal pro Jahr eine Über­prü­fung vorzu­nehmen ist, deren Ergeb­nisse gege­benen­falls für Ände­rungen der Höchst­werte für Anschluss­preise (und monat­liche Nutzungs­preise) heran­zuziehen sind.

Ausblick

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Foto: Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Die von der BNetzA jetzt umzu­set­zenden Bildungen von Durch­schnitts­werten dürften aktuell zu einer Grenze der maxi­malen monat­lichen Kosten für einen SIA von insge­samt merk­lich weniger als 25 EUR (inklu­sive Umsatz­steuer) führen. Im Einzel­fall kann diese Schranke unge­recht sein. Für die Inten­dantin einer öffent­lich-recht­lichen Rund­funk­anstalt wären mehr als 25 EUR erschwing­lich; für den Prak­tikanten eines Bundes­tags­abge­ord­neten könnten schon 25 EUR nicht bezahlbar sein. Höhere Einzel­fall­gerech­tig­keit kann aber über gezielte direkte Sozi­altrans­fers herge­stellt werden (s.o.).

Ange­sichts dessen, dass Kosten von 25 EUR ledig­lich etwa 0,6 Prozent des Mittel­werts der Summe aus Einkommen und anderen Einnahmen eines durch­schnitt­lichen Privat­haus­halts in Deutsch­land im Jahr 2022 entspre­chen, ist in jedem Fall für den Gesamt­markt nicht damit zu rechnen, dass Privat­haus­halte, die heute über monat­lich 25 EUR für einen Inter­net­anschluss mit deut­lich mehr als 10 Mbit/s Down­load und 1,7 Mbit/s Upload aufwenden, massen­haft zu einem „erschwing­lichen“ Produkt mit nied­rigerer Qualität wech­seln werden. Damit wird die prak­tische Markt­rele­vanz erschwing­licher Preise allein durch die Zahl der Privat­haus­halte bestimmt, die gegen­wärtig noch nicht mit einem 10 Mbit/s-Anschluss an ihrem Haupt­wohn­sitz versorgt sind.

Aus Statis­tiken zum SIA-Versor­gungs­stand in Deutsch­land Mitte 2021 lässt sich ableiten, dass Mitte 2022 maximal 200.000 Haus­halte in 100.000 Gebäuden an ihrem Haupt­wohn­sitz keinen SIA mit einer mini­malen Down­load­rate von 10 Mbit/s beziehen konnten. Das entspricht einem Anteil von jeweils 0,5 Prozent aller privaten Wohn­sitz­haus­halte bzw. Wohn­gebäude in Deutsch­land. Die Bundes­regie­rung hat zwar schon ange­kün­digt, Mitte 2023 den SIA-Stan­dard für den Down­load auf minimal 15 Mbit/s und für die Unter­grenze beim Upload (ohne Nennung eines konkreten Wertes) zu erhöhen. Aber selbst mit diesen Vorgaben wären Mitte 2023 eben­falls höchs­tens 200.000 Haus­halte in 100.000 Gebäuden von nicht erschwing­lichen SIA-Preisen betroffen. Starke Markt­ver­zer­rungen durch die Grund­sätze für erschwing­liche Preise sind deshalb sehr unwahr­schein­lich. Die Aufmerk­sam­keit, die den Versor­gungs- und Erschwing­lich­keits­kom­ponenten des RASI in der Wirt­schafts- und Rechts­politik sowie in Massen­medien geschenkt wurde und wird, wirkt deshalb über­trieben.

Wich­tiger wäre es den Ausbau von Glas­faser­netzen jenseits des RASI zu stärken. Einschlä­gige Hebel hat die Bundes­regie­rung in ihrer am 13.7.2022 verab­schie­deten Giga­bit­stra­tegie, deren Kern­punkte sich auch in ihrer breiter ange­legten Digi­tal­stra­tegie vom 31.8.2022 wieder finden, iden­tifi­ziert. Sie umfassen

  • die Unter­stüt­zung der Digi­tali­sie­rung verein­heit­lichter bau- und wege­recht­licher Geneh­migungs­ver­fahren in den Kommunen bzw. Bundes­län­dern,
  • die Erleich­terung der kosten­güns­tigeren und schnel­leren minder­tiefen Verle­gung von Glas­faser­kabeln (z.B. durch Stan­dar­disie­rung von Grabungs-, Fräs- und Pflug­ver­fahren),
  • die Schaf­fung eines Gigabit-Grund­buches als zentrales Portal für den Infor­mati­ons­zugang über vorhan­dene Netze,
  • die enge Ausrich­tung entbü­rokra­tisierter staat­licher Förder­pro­gramme für Breit­band­netze auf Gebiete, in denen die betriebs­wirt­schaft­lichen Poten­ziale für einen eigen­wirt­schaft­lichen Ausbau privater Netz­betreiber fehlen.
In der Giga­bit­stra­tegie heißt es zu diesen seit langem bekannten Hebeln oft, dass die Regie­rung sie prüfen und ihre Nutzung möglichst bald voran­treiben will. Das ist zu wenig. Wenn die Bürger rasch in den Genuss eines wirk­lich schnellen Inter­net­anschlusses kommen sollen, dann muss die Regie­rung die Umset­zungs­lethargie im Tele­kom­muni­kati­ons­bereich über­winden und Worten endlich Taten folgen lassen.

Zur Person

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehr­stuhl für Unter­neh­mens- und Tech­nolo­gie­pla­nung an der Mercator School of Manage­ment Duis­burg der Univer­sität Duis­burg-Essen.

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